En las últimas semanas el tema de la deuda pública externa venezolana ha resurgido en los medios. No es asunto del cual suela hablarse mucho, a pesar de que es, en mi opinión, una de las restricciones más vinculantes para la recuperación económica en Venezuela.
Tomando ello en cuenta, me pareció oportuno resumir qué está pasando con la deuda pública externa, con énfasis en sus implicaciones jurídicas.
De qué hablamos cuando hablamos de deuda pública externa
La deuda pública externa, en términos muy sencillos, son las obligaciones en divisas que el Estado venezolano debe pagar. Estas obligaciones incluyen a la deuda financiera, expresada en títulos valores públicos emitidos por la República y PDVSA, principalmente, como medio para procurar ingresos fiscales. Pero también incluye a la llamada deuda no-financiera, categoría que es una especie de “cajón de sastre”, pues incluye títulos muy disímiles: incumplimientos contractuales, en especial, a contratistas de PDVSA; incumplimientos de pagarés emitidos por PDVSA; obligaciones por expropiaciones, confiscaciones, ocupaciones y otras medidas similares, y obligaciones derivadas de sentencias y laudos arbitrales firmes.
“Por cada dólar de activos hay siete dólares de deuda (…) Venezuela no tiene activos, sino pasivos”
Esa deuda puede estimarse, aproximadamente, en 140.000 millones de dólares. Como Miguel ángel Santos ha explicado, casi en su totalidad esa deuda fue contraída durante la presidencia de Hugo Chávez, cuando además el Estado recibió miles de millones de dólares por ingreso petrolero. Nicolás Maduro también avanzó, con un ritmo mucho menor, con ese endeudamiento, como en especial sucedió en 2016, cuando usando a Citgo, logró extraer cerca de 6.900 millones de dólares en operaciones de endeudamiento, algunas de ellas inconstitucionales.
Por ello, la deuda externa es una deuda legada de los regímenes de Hugo Chávez y Nicolás Maduro.
Una deuda externa en incumplimiento
Toda la deuda pública externa está en incumplimiento, en el sentido que el Estado venezolano no ha honrado sus obligaciones. En realidad, por definición, la deuda no-financiera siempre surge por incumplimiento de obligaciones. En cuanto a la deuda financiera, cabe recordar que en noviembre de 2017 el entonces gobierno de Nicolás Maduro decidió suspender unilateralmente el pago de la deuda financiera, y desde entonces, la República y PDVSA han venido incumplimiento sus obligaciones de pago de interés y capital.
Sin embargo, no basta el incumplimiento de las obligaciones para que, jurídicamente, la deuda financiera esté en situación de moratoria o default. Para ello, y de acuerdo con las condiciones contractuales aplicables, es necesario cumplir con diversas formalidades, que requieren por lo general que un número de tenedores equivalentes, al menos, al 25% del saldo deudor declaren ese incumplimiento mediante el llamado “evento of default”, lo que puede llevar a “acelerar” la deuda, o sea, que toda la deuda debe pagarse de inmediato, más allá de los plazos previstos. En los títulos de deuda administrados por un Trustee, además, es necesario solicitar al Trustee que ejerza los remedios para solucionar el default. Solo entonces, jurídicamente, los tenedores podrán iniciar acciones judiciales.
“Venezuela no tiene recursos para pagar la deuda, ni existe un plan que permita resolver la causa-raíz del colapso económico y social”
El monto estimado de las reclamaciones judiciales en contra de Venezuela se ha estimado en cerca de 15.000 millones de dólares. Esto es una buena y una mala noticia. Es una buena noticia pues indica que los litigios de la deuda tan solo agrupan a un porcentaje muy bajo del monto total adeudado (aun cuando esos litigios, de por sí, envuelven riesgos importantes). Pero es una mala noticia pues indica que, eventualmente, la compleja situación de las reclamaciones privadas contra Venezuela podrá agravarse si los acreedores deciden ejercer nuevas demandas.
La renegociación esperada de la deuda
La renegociación de la deuda es una tarea pendiente desde el 2014. En ese año los economistas Ricardo Hausmann y Miguel Ángel Santosexplicaron que debido al colapso económico causado por las políticas predatorias socialistas, Venezuela se enfrentaba a un dilema: seguir pagando la deuda a costa de reducir las importaciones en desmedro de los venezolanos, o renegociar la deuda para mantener el gasto social.
Las reacciones no se hicieron esperar. Maduro, y los analistas que apoyaron el endeudamiento irresponsable denunciaron una campaña internacional en contra de los intereses de Venezuela, negando que la deuda pública estuviese en crisis. Maduro decidió mantener el servicio de la deuda lo que llevó al dramático recorte de las importaciones, lo que entre otros factores, desencadenó la Emergencia Humanitaria Compleja.
La crisis de la deuda continuó. El triunfo de la oposición en la Asamblea Nacional complicó más el panorama, pues Maduro decidió desconocer a la Asamblea, lo que le impidió, constitucionalmente, avanzar en la renegociación de la deuda. Sin embargo, a fines de ese año, y como una acción claramente desesperada, Maduro endeudó a PDVSA con los Bonos 2020, tema que he tratado ampliamente en este espacio. Basta con señalar que Maduro (con ataques públicos a los críticos de la operación), y los analistas que apoyaron este endeudamiento, aseguraron que la operación disminuiría el riesgo de PDVSA.
“Casi en su totalidad esa deuda fue contraída durante la presidencia de Hugo Chávez, cuando además el Estado recibió miles de millones de dólares por ingreso petrolero”
Claramente el canje y emisión de los Bonos 2020 no solucionó problema alguno, y más bien creó problemas nuevos. Fue así como en noviembre de 2017, luego de pagar la mayoría de los Bonos 2017 que no fueron canjeados, Maduro declaró la moratoria unilateral de la deuda, decretando su reestructuración. Como entonces expliqué, en realidad, sin el control de la Asamblea Nacional, Maduro no podía renegociar la deuda.
Con lo cual, la deuda externa Venezuela tiene más de cuatro años en un incumplimiento desordenado y sin ninguna renegociación.
Las promesas incumplidas de Maduro
Maduro, de cuando en cuando, insiste en su promesa incumplida de renegociar la deuda. El reconocimiento del presidente encargado Juan Guaidó por el gobierno de Estados Unidos, en enero de 2019, llevó a Maduro a renovar esta promesa. Incluso llegó a formular una oferta para suspender los plazos de prescripción de la deuda financiera. Más recientemente, con apoyo de su “ley antibloqueo”, Maduro ha anunciado su disposición a pagar esa deuda, manteniendo incluso reuniones para evaluar -entre otras opciones- el canje de deuda por activos.
Se ha tratado de promesas incumplidas. Así, salvo una muy opaca transacción con las acciones de PDVSA en la refinería de República Dominicana, Maduro no ha hecho nada. Pues en realidad, nada puede hacer. Así, Maduro no ejerce la representación legal de la República y PDVSA en Estados Unidos, y la deuda financiera, como regla, se rige por el Derecho de ese país. Además, la “ley antibloqueo”, como explico en mi reciente libro, no tiene ningún plan económico sino una muy confusa proclama política. Además, Venezuela no tiene recursos para pagar la deuda, ni existe un plan que permita resolver la causa-raíz del colapso económico y social.
Así que lo único que puede hacer Maduro es prometer.
Las promesas incumplidas del Gobierno interino
El reconocimiento del presidente encargado, a partir de enero de 2019, dio nuevas esperanzas a la transición venezolana y, por ello, a la solución del problema de la deuda. Este fue un tema que el Gobierno interino atendió adecuadamente, como lo demuestra la designación de Lee Buchheit como asesor estratégico, la publicación de los lineamientos para la renegociación de la deuda y la designación de la comisión para la renegociación de la deuda, que me tocó presidir. Esto permitió mantener conversaciones con los acreedores, al tiempo que se preparaba el plan económico para el rescate de Venezuela.
“Mientras más temprano se retome este debate -en términos estrictamente técnicos- más pronto Venezuela retomará su largo y tortuoso camino para solucionar el problema de la deuda”
Pero como los lineamentos advirtieron, no era posible avanzar en la renegociación integral, consensuada y ordenada de la deuda pública hasta tanto no se solucione la crisis política de la presidencia de la República. El Gobierno interino tenía legitimidad, ciertamente, pero no tenía control sobre la decadente hacienda pública, lo que entre otras razones, impedía contar con el apoyo de organismos multilaterales. En todo caso, los lineamientos advirtieron que la solución política a la crisis de Venezuela era inminente.
El tiempo demostró que esa solución no era inminente. Inevitablemente, los problemas generados desde el 2014 se fueron acumulando, sin que el Gobierno interino pudiese avanzar. Poco a poco el tema de la deuda pública desapareció de la agenda del Gobierno interno, además, como parte de conflictos políticos no resueltos. El último episodio fue la reciente eliminación de la comisión presidencial sobre la deuda pública, lo que dejó acéfala la estrategia de la deuda.
¿Y ahora qué?
Para poder tener un panorama más claro, es necesario repasar seis premisas básicas de la deuda pública venezolana:
- Venezuela no puede pagar la deuda externa. Cuando Maduro ha ofrecido pagar la deuda, ha mentido, pues lo cierto es que no es posible que la economía venezolana asuma el pago de los 140.000 millones de dólares que, cuando menos, se deben.
- Venezuela debe renegociar su deuda de manera ordenada y consensuada. Lo que sí puede y debe hacer Venezuela es renegociar su deuda para que el nivel de endeudamiento sea económicamente sostenible. Esto implicará, entre otras cosas, rebajar el monto de esa deuda, en lo que se conoce como descuento.
- Ni Maduro ni Guaidó pueden renegociar la deuda. Maduro tiene control sobre la decadente hacienda pública, pero no tiene legitimidad legal para renegociar la deuda. Guaidó tiene legitimidad legal, pero no maneja la hacienda pública.
- Los activos externos de Venezuela no permiten pagar la deuda. Quienes tienen alguna expectativa de acuerdos de canje de activos por deuda, deben sacar este cálculo: los activos extranjeros de Venezuela se estiman en 20.000 millones, y la deuda es por lo menos 140.000. O sea, que por cada dólar de activos hay siete dólares de deuda. De allí el error -reflejado en el memorando de entendimiento entre Maduro y la Plataforma Unitaria- de discutir sobre los activos extranjeros. Venezuela no tiene activos, sino pasivos.
- No podemos olvidar a la deuda interna. La deuda interna es en bolívares, tanto financiera como no-financiera. La destrucción del bolívar hace muy difícil su estimación, pero lo cierto es que esta deuda no puede quedar fuera de la renegociación. En especial, pues los deudores son empresas y operadores nacionales, incluso afectadas por medidas de expropiación, que tienen legítimo derecho al pago de su deuda.
- La deuda a favor de las víctimas de violaciones de derechos humanos es prioritaria. La estimación de la deuda que he realizado solo toma en cuenta a operadores económicos, como tenedores de bonos y empresas. Pero hay que incluir también las obligaciones patrimoniales que el Estado venezolano tiene con los centenares de víctimas de violaciones de derechos humanos, y que de acuerdo con el Derecho Internacional Público, tienen prioridad sobre el resto de acreedores. De este tema pienso escribir pronto.
A partir de estas premisas, hay muchas ideas sobre las cuales puede trabajarse. Es necesario pensar en ideas innovadoras, pues una crisis única como la venezolana requiere soluciones únicas. Mientras más temprano se retome este debate -en términos estrictamente técnicos- más pronto Venezuela retomará su largo y tortuoso camino para solucionar el problema de la deuda.